Kansalaisvaikuttaminen Talvivaaran kaivoshankkeessa

Abstract

Tässä kvalitatiivisessa tutkimuksessa tarkasteltiin osallistumis-, kuulemis-, ja valitusmenettelyjen kautta tapahtuvan institutionaalisen kansalaisosallistumisen vaikuttavuutta ja tehokkuutta viranomaisten ja hankevastaavan toimintaan Talvivaaran kaivoshankkeen toteuttamisen eri vaiheissa. Talvivaaran monimetallikaivoksen toiminta perustuu biokasaliuotukseen, josta aiheutuneet ympäristövaikutukset ovat osoittautuneet ennakoitua suuremmiksi. Kyseessä on laaja ja teknologisesti merkittävä hanke, jolla on huomattavat aluetaloudelliset ja elinkeinopoliittiset vaikutukset. Kansalaisvaikuttaminen Talvivaaran kaivoshankkeessa on ollut aktiivista sen suunnitteluvaiheista lähtien. Tutkimus sijoittuu ympäristötieteiden, ympäristöoikeuden ja ympäristöpolitiikan välimaastoon. Tutkimuksessa tarkasteltiin kirjallisen aineiston sisällönanalyysin avulla YVA-lain, ympäristönsuojelulain, vesilain ja hallintolain mukaisissa menettelyissä annettuja kansalaisten mielipiteitä, muistutuksia ja valituksia. Tulokset luokiteltiin aiheittain ja niitä analysoitiin menettely- ja teemakohtaisesti. Tutkimuksen kannalta merkittävimmät kansalaisvaikuttamisen kohteena olleet teemat liittyivät vesistövaikutuksiin, tekniseen toteutukseen, päästöraja-arvoihin ja sosio-ekonomisiin vaikutuksiin. Kansalaisvaikuttamisen tulokset näkyivät ensisijaisesti kuulemisen tasolla. YVA-menettelyssä annettujen mielipiteiden vaikuttavuutta hankesuunnitteluun ja päätöksentekoon oli hankala todentaa. Vaikuttavuuden ja tiedon välittymisen osalta kriittisin vaihe oli siirtymä YVA-menettelystä ympäristölupamenettelyyn. Kansalaisvaikuttamisella ympäristölupamenettelyn kuulemisvaiheessa ja tuomioistuinten muutoksenhauissa ei saatu aikaan tavoiteltuja lupamääräyksiä tai muutoksia kaivoksen toiminnassa. Tieto- ja intressipohjaisista näkemyksistä vesistövaikutuksia koskevat valitukset huomioitiin osittain tehokkaasti tuomioistuimissa, toisaalta Talvivaaran kaivoksen toteutuneet vesistövaikutukset ovat olleet merkittäviä ja huomattavasti ympäristölupaharkinnassa arvioitua suurempia. Muiden tieto-, intressi- ja arvopohjaisten mielipiteiden, muistutusten ja valitusten vaikuttavuus ja tehokkuus viranomaisten ja hankevastaavan toiminnassa oli heikkoa. Institutionaalisessa osallistumisessa havaittiin haasteita, eivätkä tutkimuksessa tarkastellut lainsäädännölliset menettelyt ja aineellinen sääntely nykyisellään turvaa kansalaisvaikuttamisen välittymistä päätöksentekoon. Ympäristöpolitiikan näkökulmasta tärkeintä on ohjauskeinojen ja ympäristölainsäädännön toimivuus; suurin kehittämisintressi kohdentuu eri viranomaisten ja toimijoiden välisen vuorovaikutuksen parantamiseen. Myös YVA-menettelystä saatu tieto voitaisiin ottaa tehokkaammin huomioon ympäristölupaa myönnettäessä.

This qualitative research studies the influence and effectiveness of institutional public participation on the actions of officials and the mining company in different stages of the Talvivaara mining project. Talvivaara multimetal mine is based on the bioheapleaching process, which has caused an unexpectedly large environmental impact. The project is vast in scale, has technological importance, and has substantial effects on local economy and employment. The topic of the thesis is related to environmental sciences, environmental legislation, and environmental policy. The research focuses on public opinions, reminders, and appeals, which were presented in the environmental impact assessment (EIA) procedure, environmental permit, and various appeal procedures. From a research standpoint, the most important themes of public participation were related to the strain on the water system, technical aspects, discharge limits, and socio-economic effects. The effects of public opinions delivered during the EIA-procedure on the decision making and project planning was difficult to confirm. For the influence of public participation and information transfer, the crucial stage was the transition from the EIA-procedure to the environmental permit. Public participation in the EIA-procedure and appeals to the court did not have the desired effect neither on regulations for the mining activity nor the actual mining. Among the knowledge and interest based appeals, those related to the strain on the water system did have an impact. However, the strain on the water system has been substantially larger than expected in the environmental permit. Other knowledge, interest, and value based opinions, reminders and appeals had only weak influence on the activity of either the officials or the mining company. Serious challenges were observed in the institutional participation, and the examined legal procedures and regulations did not guarantee public involvement in the decision making. From the environmental policy point of view, the key issue is the efficacy of guiding measures and environmental legislations; the main development potential is found in improving the cooperation between different officials. Also the information obtained during the EIA-procedure should be taken into account more efficiently in the consideration of an environmental permit.