Governance of low-carbon transition in the Finnish building construction sector

Abstract

Noin kolmannes Suomen kasvihuonekaasupäästöistä aiheutuu rakennuksista. EU-tasolla rakennukset ja rakentaminen kuluttavat noin puolet kaikesta käytetystä raaka-aineesta ja energiasta. Toistaiseksi Suomessa talonrakentamisen elinkaarisia hiilijalanjälkiä ei ole ohjattu kansallisen lainsäädännön keinoin. Tähän on tulossa muutos maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa, jossa esitetään raja-arvoja rakennushankkeiden hiilijalanjäljille sekä ilmastoselvitystä osaksi rakennuslupavaihetta. Ilmaston nopea lämpeneminen vaatii kuitenkin vuonna 2025 voimaan aiotuksi tulevaa lainsäädäntöä kiireellisempiä ilmastotoimia, jossa siirtymää voidaan pyrkiä vauhdittamaan julkisen hankinnan keinoin. Tutkielman tavoitteena oli tutkia sekä lainsäädännön että julkisten hankintojen ohjauskeinoja Suomen talonrakennusalan vähähiilisyyssiirtymässä, yritysten näkökulmia julkisin keinoin ohjattuun ja yrityslähtöiseen siirtymään, sekä haastateltujen sidosryhmien näkökulmia lainsäädännön tarpeellisuuteen siirtymän toteutumiseksi. Tutkielmassa haastateltiin yhteensä 20 asiantuntijaa, jotka toimivat politiikkatoimiin vaikuttavissa organisaatioissa, julkisia hankintoja tekevissä organisaatioissa sekä julkisiin kilpailutuksiin osallistuvissa rakennusalan yrityksissä. Tutkielma toteutettiin osittain yhteistyössä Helsingin kaupungin Canemure-osahankkeen kanssa. Tutkielman tulokset osoittavat kaikkien haastateltujen sidosryhmien edustajien olevan yksimielisiä lainsäädäntöohjauksen tarpeellisuudesta ja kaikkia alan toimijoita yhtenäisesti koskevana sen uskotaan vauhdittavan siirtymää. Yritykset ovat osallistuneet uuden kansallisen, ympäristöministeriön työstämän, hiilijalanjälkimenetelmän kehitystyöhön, jonka johdosta ne ovat osallistuneet myös vallitsevan järjestelmän (regime) ja oman toimintaympäristönsä epävakauttamiseen. Samanaikaisesti yritysten toimintaympäristö vaikeuttaa yrityslähtöistä siirtymää mm. vähähiilisempien materiaalien kustannusrakenteen kautta. Tutkielman tulokset myös osoittavat, että vaikka ympäristöministeriön osallistavat työskentelymenetelmät ovat tuoneet yritykset osalliseksi nykyisen toimintaympäristön muutosprosessia, yritykset vastustavat politiikkatoimin varsin voimallisesti edistettävän puurakentamisen osuutta osana julkista ohjausta ja vaativat yrityksille enemmän vapauksia toteuttaa yrityslähtöisiä innovaatioita (niche) ilmastopäästöjen vähentämiseksi ulkopuolelta määriteltyjen menetelmien sijaan.

Buildings are responsible for about one third of Finland’s greenhouse gas emissions and at the EU level, buildings and their construction account for about half of all material and energy use. So far, there has been no national governance to control the life cycle carbon footprints of buildings. This is about to change as the reform of the Land Use and Building Act is about to introduce the carbon limits in the stage of building permit application. However, due to the urgency of change from the global warming perspective, public procurement is used as a tool to bridge the gap until the law takes force expectedly by 2025. The aim of this study was to map the current modes of governance fostering the low-carbon transition in the Finnish building construction sector, the corporate perspectives to the governance and business-originated transition, and the necessity of regulative governance for the low-carbon transition to occur. In this qualitative study, 20 interviewees representing the policy, public procurement, and corporations in the field of building construction were interviewed. The study was conducted partly in cooperation with the Canemure project of the City of Helsinki. The findings show that all interviewed stakeholders agreed on the necessity for regulation and its effect erga omnes to speed up the low-carbon transition of the sector. The businesses have contributed to the development of the novel national carbon foot-print calculation method, therefore working for regime destabilization, still operating in the field of business realities that currently do not support business-originated transition due to construction material cost structures. The study also found that even though the inclusive working methods of transition governance used by the Ministry of the Environment made the corporations participate in the regime destabilization, the strong national policy driving wood-frame construction evoked resistance within the corporations that demanded for more room for the business-originated innovation instead of predefined methods.