Keskittyvä tiedepoliittinen valta : tutkimuksen ohjauskeinot valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksessa

Abstract

Tutkimukseni kohteena ovat vuoden 2014 valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksessa uudistetut tutkimuksen tiedepoliittiset ohjauskeinot. Uudistuksessa mm. yhdisteltiin tutkimuslaitoksia suuremmiksi yksiköiksi, vahvistettiin niiden ohjauskeinoja ja poikkihallinnollisia yhteistyörakenteita sekä perustettiin niiltä siirretyllä rahoituksella uudet strategisen tutkimuksen ja valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan kilpaillut rahoitusvälineet, joita valtioneuvosto ohjaa päättämällä tutkimuksen teema- ja painopistealueista. Uudistuksen tavoitteena oli, että tutkimus toimisi ”yhteiskunnan kehittämisen ja päätöksenteon strategisena resurssina”, ja mahdollistaa sen ”voimavarojen suuntaamisen uudelleen yhteiskunnan muuttuneiden tarpeiden mukaisesti”.

Tarkastelen uudistettua ohjausta kolmesta teoreettisesta näkökulmasta: siinä ilmenevien keskittämisen ja hajauttamisen piirteiden, politiikan ja hallinnon rajaan kohdistuneiden muutosten eli politisoinnin ja depolitisoinnin, sekä sen tuottamien tiedepoliittisten valtasuhteiden muutosten kannalta. Aineistonani ovat uudistuksen keskeisimmät päätökset, säädökset ja valmisteluasiakirjat.

Johtopäätöksieni mukaan ohjauksen hallitsevin piirre on pyrkimys poikkihallinnollisen keskusohjauskyvyn vahvistamiseen, mitä ilmentävät erityisesti valtioneuvoston yleisistunnon ja kanslian ohjaustehtävät, ohjauskohteiden laajemmat ja poikkihallinnollisemmat rakenteet sekä laaja-alaisen kilpaillun tutkimusrahoituksen vahvistaminen. Keskitetympään ohjaukseen liittyy sekä politisointia esim. valtioneuvoston teemapäätösten muodossa, että myös depolitisointia esim. itsenäisesti tutkimushankkeiden valinnasta ja rahoituksesta päättävien toimielinten muodossa. Tiedepoliittisten valtasuhteiden kannalta merkittävintä on toimeenpanovallan keskuksen vahvistuminen suhteessa sektoreihin, sekä tutkimuslaitoksia ohjaaviin ministeriöihin että tiedepolitiikasta yleisesti vastaavaan opetus- ja kulttuuriministeriöön. Tässä uudistus muistuttaa sekä vastaavia kansainvälisiä ilmiöitä että viimeaikaisia suomalaisia keskushallinnon uudistussuunnitelmia, erityisesti valtion ohjausjärjestelmän kehittämishanke OHRAa. Ohjattu tutkimus toimii erityisesti keskuksen vallan ja yleispolitiikan välineenä, ja sen vaikutukset voivat heijastua laajasti tieteen ja tutkimuksen kenttään, myös itsehallinnollisiin korkeakouluihin. ”Tiedolla johtamisen” ja keskusohjauskyvyn vahvistumisen ilmiöitä tulisikin tarkastella kriittisesti sekä tieteen tehtävien että parlamentaarisen demokratian ja vallanjaon näkökulmista.

The thesis studies the political steering instruments of Finnish public research as introduced and reformed in the Comprehensive Reform of State Research Institutes and Research Funding in 2014. The reforms included mergers of research institutes into larger units, various ways strengthening their steering and horizontal cooperation structures, and the founding of new research funding instruments, the Strategic Research Council and the Government’s analysis, assessment and research funding, based on funding reallocated from the institutes. The Finnish Government steers these competitive funding instruments by deciding on their research themes. The Comprehensive Reform’s objectives were to have research operate as a ”strategic resource for the development of society and decision-making” and to enable the ”reallocation of its resources according to society’s changed needs”.

The reformed steering instruments are evaluated from three theoretical perspectives. The first one concerns its features of administrative centralization and decentralization. The second one concerns its features of politicization, depoliticization and rearrangements to the boundaries between politics and administration. The third one concerns the changes in science policy -related power relations that the reforms have produced. The research material consists of the Comprehensive Reform’s key resolutions, acts and preparatory documents.

The thesis concludes that the reformed steering’s dominant feature is an aspiration towards strengthening the Government’s executive centre and its horizontal steering capacity. It is embodied especially by the new steering functions of the Government plenary session and the Prime Minister’s Office, the broader and more cross-administrative structures and the extension of competitive research funding. The more centralized steering involves both politicization i.e. in the form of the Government’s research theme decisions and depoliticization i.e. in the form of expert administrative organs such as the Strategic Research Council, independently granting funding to projects. Concerning science policy and power relations, the executive centre has strengthened in relation to both the ministry of education and culture otherwise responsible of science policy, and to all the other sectoral ministries formally responsible of steering the research institutes. In strengthening the centre the Comprehensive Reform resembles both similar international phenomena and other contemporary Finnish administrative reforms, especially the OHRA Project for reforming the Government’s steering framework. The steered research functions as an instrument of power especially for the centre and its general policies, and can project influence broadly on the field of science and research, including the autonomous universities. The reform agendas of ”management through science” and strengthening the centre should be monitored and evaluated critically from the viewpoints of intra-executive relations, the separation of powers and parliamentary democracy as well as that of the functions of science.