Talouspolitiikan narratiivit : narratiivinen analyysi valtiovarainministeriön virkamiespuheenvuoroista

Abstract

Tutkimuksessa tarkastelen valtiovarainministeriön vuosina 1991, 1995, 2007, 2010 ja 2015 julkaisemien virkamiespuheenvuorojen ja -raporttien narratiiveja sekä niiden jälkeen julkaistuja hallitusohjelmia. Raporteissa VM luotaa kansantalouden tilaa ja haasteita sekä kertoo, millaista tulevan vaalikauden talouspolitiikan tulisi olla. Raporttien julkilausuttuna tavoitteena on ollut vaikuttaa käynnissä olevaan eduskuntavaalikeskusteluun ja/tai hallitusohjelmaan, vaikka tavanomaisesti ajatellen poliittisten päättäjien tehtävä on määritellä politiikan sisältö ja virkamiesten toteuttaa se. Tutkimukseni tarkoituksena on selvittää, miten VM:n dokumenttien luonne ja tyyli muuttuu aineiston kattaman 24 vuoden aikana, miten vaihteleva suhdannetilanne vaikuttaa raporttien kertomusrakenteisiin, ja toisaalta, mikä on VM:n julkaisujen merkitys hallitusohjelmiin – asettavatko virkamiehet talouspolitiikan agendan?

Menetelmällisesti tutkimus on narratiivinen analyysi. Analyysissä jaottelen raportit kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee senhetkisen talouspoliittisen tilanteen kuvausta, ongelmankonstruktiota ja -rajausta, ja toinen ehdotettuja politiikkatoimenpiteitä ja niiden perusteluita. Lähtökohtaisesti siis oletan, että julkaisut noudattavat kertomuksen rakennetta, eli niistä on eroteltavissa alku, keskikohta ja loppu, jotka punoo yhteen juoni. Tekemällä raporteista juonitiivistelmän voin vertailla näiden varsin laajojen ja ei-yhteismitallisten tekstikokonaisuuksien yhdistäviä ja erottavia piirteitä sekä merkitysrakenteita. Kunkin raportin analysoinnin jälkeen vertaan niiden ongelmakonstruktiota, tavoitteenasettelua ja keinoja raportin jälkeen julkistetun hallitusohjelman vastaaviin.

Tutkimuksessa osoitan, että VM:n kertoma tarina taloudellisesta tilanteesta pysyy vuodesta ja suhdanteesta toiseen huomattavan samanlaisena. Aineistossa kansantalouden ongelmat rajautuvat poikkeuksetta rakenteellisiksi. Narratiivit maalaavat julkisen sektorin liian suureksi, tehottomaksi ja kestämättömällä pohjalla olevaksi, työmarkkinat joustamattomiksi, veroasteen korkeaksi ja yritysten kilpailukyvyn vaarantuneeksi. VM:n asettamilla talouspolitiikan suuntaviivoilla ja tarvittavilla rakenteellisilla toimenpiteillä on taipumus päätyä hallitusohjelmiin, joissa hallitukset vaalikaudesta toiseen sitoutuvat ennen kaikkea työn tarjontaa lisääviin rakenteellisiin toimenpiteisiin, julkisen sektorin tuottavuusohjelmiin, ja yhtä poikkeusta lukuun ottamatta valtion menojen leikkaamiseen tai jäädyttämiseen. Analyysin tuloksista voidaan päätellä, että VM:llä on varsin vahva asema Suomessa harjoitetun talouspolitiikan agendan asettamisessa.